מבט מערכתי על השינויים במטרות מערכת החינוך בעקבות משבר הקורונה / הפורום לאסטרטגיה ממשלתית

 

מערכת החינוך הציבורית היא אחד מהאדנים המרכזיים עליהם נסמכת החברה הישראלית. משבר הקורונה המטלטל את העולם ואת החברה הישראלית כולה פגע בצורה קשה בתפקודה של מערכת זו. מאמר זה יתמקד בניתוח מערכתי של עבודת המערכת בזמן קורונה וינסה לבחון מהן ההשלכות הצפויות למשבר על התנהלות המערכת.

הפורום לאסטרטגיה ממשלתית[1]

במאמר זה נבחן כיצד הממשלה ומערכת החינוך מתמודדות עם אתגרי הקורונה ומהו מרחב הפעולה הקיים עבורן. במסגרת מסמך זה אנו מעוניינים להתמקד בשאלות הבאות: כיצד ניתן להסביר את תגובת המערכת למשבר הקורונה? מהן ההשלכות של תגובת המערכת למשבר? כיצד יתנהגו השחקנים השונים המרכיבים את המערכת החינוכית? וכן, מהן סוגי היוזמות אשר יהיו רלוונטיות בתקופה זו?

משבר הקורונה פגע בצורה משמעותית במשק הישראלי. מדיניות הסגר אשר הוחלה על מערכת החינוך ושוק התעסוקה כאחד פגעה בתפקוד הבסיסי של המערכות. בתחומים רבים, שוק התעסוקה הצליח להתאים עצמו לאתגר בזריזות יחסית, והעביר חלק ניכר מהעבודה למסגרת של "עבודה מהבית". הבעיה היא שבבית נמצאים גם הילדים המקשים על ההורים לעבוד כראוי, ומציאת המסגרת לילדים הופכת להיות בעיה אקוטית ביכולת של המשק לחזור לשגרה של מצב תעסוקה מלא.

משבר הקורונה פגע בצורה משמעותית במשק הישראלי. מדיניות הסגר אשר הוחלה על מערכת החינוך ושוק התעסוקה כאחד פגעה בתפקוד הבסיסי של המערכות. בתחומים רבים, שוק התעסוקה הצליח להתאים עצמו לאתגר בזריזות יחסית, והעביר חלק ניכר מהעבודה למסגרת של "עבודה מהבית". הבעיה היא שבבית נמצאים גם הילדים המקשים על ההורים לעבוד כראוי, ומציאת המסגרת לילדים הופכת להיות בעיה אקוטית ביכולת של המשק לחזור לשגרה של מצב תעסוקה מלא.

מערכת החינוך היא מערכת מורכבת שפועלים בה שחקנים מגוונים – תלמידים, הורים, מורים, מנהלי בי"ס, רשויות מקומיות, ארגוני המורים, משרדי ממשלה וכמובן משרד החינוך – ולכל אחד מהם העדפות שונות בנוגע לתעדוף הרצוי של מטרות המערכת.[2] בשגרה המתחים בין השחקנים מנוהלים והמערכת נמצאת בנקודת שווי משקל יציבה, פחות או יותר; אך המשבר הוביל לשינוי בסדרי העדיפויות הלאומיים בכל הנוגע למטרות ויעדי מערכת החינוך, אשר הצריך "שינוי ערכים" מהותי במערכת החינוך שנדרשת לחשב מחדש את מסלולה.

בניגוד לשגרה בה המערכת מוצאת את עצמה "מתמרנת" בין ההעדפות של השחקנים השונים, במשבר הקורונה השחקנים השונים "יישרו קו" ויצרו תעדוף ברור. המשולש המנהל את המשבר (משרד ראש הממשלה-משרד האוצר-משרד הבריאות) הציב את חזרת המערכת לשגרה בראש מעייניו, במטרה להחזיר את המשק לקדמותו. ייעוד המערכת כשמטרפית עמד בראש סדר העדיפויות של כל השחקנים ושל הציבור. יישור קו זה התבטא גם ביחס התקשורתי לארגוני המורים, אשר זכו ליחס קשה באולפני הטלוויזיה תוך האשמה כי אלו אינם מבינים את גודל השעה ועוסקים בחישובים קטנוניים.

תעדוף היעד השמרטפי של המערכת והצבתו בראש סדר העדיפויות הלאומי, אשר בשגרה מהווה יעד סמוי ונמצא בתחתית סדרי העדיפויות של הדרג המקצועי ועובדי ההוראה, כפה על המערכת נקודת שיווי משקל חדשה. מטרה זו אשר בשגרה מהווה מטרה סמויה של מערכת החינוך, הנתקלת באופן מסורתי בהתנגדות מצד הדרג המקצועי, המנהלים והמורים, הפכה כמעט בין ליל להיות מטרת העל של מערכת החינוך בקורונה. מתחים אשר בשגרה נוהלו ע"י השחקנים בהצלחה, הוצפו והועלו על פני השטח.

פער זה מסביר לדעתנו את מאבק האיתנים אשר עדיין מתחולל בין הדרג הפוליטי, בראשות השר יואב גלנט, לבין הנהלת המשרד.[3] בעקבות הלחץ הציבורי והפוליטי, גלנט העמיד יעד אחד למערכת החינוך: פתיחת שנת הלימודים בראשון לספטמבר. נוכח ההתנגדויות של הדרג המקצועי לתפיסה השמרטפות בכל מחיר ועל מנת לקדם את החזרה המהירה של מערכת החינוך לשגרה, הדיר גלנט את מנהלי המשרד מתהליכי קבלת ההחלטות. המשמעות היא שמשבר הקורונה מנוהל בעיקר ע"י לשכת השר והמנכ"ל ללא שימוש בשכבת הביניים הניהולית של המשרד, המהווה גורם מתווך ומגשר בין דרגי השטח למקבלי ההחלטות. במצב זה, נדרש דרג השטח (רשויות ומנהלי בתי ספר) להתמודד עם ההנחיות אשר אינן תואמות את צרכי השטח, באמצעות הפעלת לחץ ישיר על הדרג הפוליטי או לחילופין פשוט על ידי התעלמות סמויה או מופגנת מן ההנחיות. דרג השטח איננו מיומן בהפעלת לחץ זה, משום שהוא רגיל להתנהל אל מול הדרג המקצועי ולא הדרג הפוליטי. במצב זה בא לידי ביטוי אי-השוויון בנגישות למשאבים ולמקבלי ההחלטות.

פער זה מסביר לדעתנו את מאבק האיתנים אשר עדיין מתחולל בין הדרג הפוליטי, בראשות השר יואב גלנט, לבין הנהלת המשרד.[3] בעקבות הלחץ הציבורי והפוליטי, גלנט העמיד יעד אחד למערכת החינוך: פתיחת שנת הלימודים בראשון לספטמבר.

ראשי ערים אשר ידעו להביא פתרונות טובים להורים עתידים להיות מתוגמלים באופן ישיר ברמה הפוליטית. התושבים צמאים לפתרונות וראשי ערים אשר יפעלו בצורה חדשנית ומקצועית ובאומץ מול המשרד, יעלו את רמת הפופולריות בצורה ניכרת. מנגד רשויות אשר יישארו מאחור ולא יספקו מענים חינוכיים ראויים עשויות לסבול מביקורת קשה מצד התושבים אשר יבחנו את הפערים השונים בין הרשויות. גופי התקשורת יסקרו בהרחבה מקרי הצלחה וילחצו על משרד החינוך לשנות את ההנחיות על מנת לאפשר את קיום הפתרונות החדשניים. סיקור זה יוביל לעלייה ברמת הפופולריות של ראשי ערים מובילים[4]. בכל הנוגע למדיניות המשרד, משרד החינוך ישאף להמשיך ולהשתמש במנגנוני הרגולציה הקיימים אשר ניתן לאפיין אותם כרגולציית ציווי ושליטה (Command and Control). רגולציה מסוג זה מתאפיינת ב"הטלת מגבלות קשיחות על פעילות במשק באמצעות קביעת סטנדרטים מחייבים ואיסורן של פעילויות מסוימות, שבצדם איום בהפעלה של סנקציות מסוגים שונים (פלילית, מינהלית ועוד)".[5] הניסיון להמשיך ולהטיל על המערכת רגולציה מסוג זה צפוי לקרוס בשל היעדר היכולת של המערכת לעדכן את מכלול הרגולציה הקיימת ולהעניק מענה מלא לכל האתגרים המשתנים תדיר העולים מהשטח. בשל מעמדו הפוליטי הרעוע והיעדר השוויוניות באכיפת הנהלים בין הציבור הכללי לחרדי, גלנט אינו יכול לבצע מהלכי אכיפה משמעותיים. מצב זה יוביל לדעתנו לניסיונות להלך אימים מצד ראשי המערכת על הרשויות ובתי הספר במטרה לאכוף את ההנחיות באופן בלתי שוויוני, וללחץ הולך וגובר מהשטח אשר צפוי להחריף ובסופו של יום להכניע את המערכת החינוכית ולהביא לאימוץ תפיסת רגולציה משותפת לפיה המשרד קובע את העקרונות הרגולטוריים המרכזיים והשטח מחליט מהם המנגנונים ליישום אותם הנחיות. השאלה הגדולה היא כמה זמן יימשך התהליך ומה תהיה מידת האימוץ של תפיסת הרגולציה המשותפת עם דרגי השטח – האם רק באיים קטנים ומבודדים או שמא בכלל התנהלות המערכת.

בחתימת המאמר אנו מעוניינים להצביע על שתי מגמות חיוביות מרכזיות המתגבשות לנגד עינינו הצפויות ללוות אותנו בשנה הקרובה: עליית האוטונמיה וביזור הסמכויות ברמה הבית ספרית והרשותית והגברת המעורבות ההורית. בצד מגמות אלו ברצוננו להצביע על שתי נורות אזהרה הנוגעות למיצוי התעדוף של תפקיד השמרטף במערכת החינוך ולהגברת אי השיוויון במערכת החינוך.

הגברת האוטונומיה וביזור הסמכויות למנהלי בתי ספר ולאגפי חינוך ברשויות מקומיות הוא אחד מהמהלכים האסטרטגיים החיוניים לפיתוחה של מערכת החינוך בישראל. עשרות דוחות שונים, במשרד ומחוצה לו, נכתבו כדי לקדם מהלך זו, אשר עד כה לא צלח את מחסום הבירוקרטיה המשרדית והאינטרסים הפוליטיים[6]. המשבר מהווה הזדמנות חד-פעמית לעיצוב מחדש של מערכת היחסים בין בתי הספר למשרד החינוך ובין הרשויות המקומיות למשרד. בנוסף, המשבר מהווה הזדמנות להגברת המעורבות ההורית במערכת החינוך וליצירת גשרים ומענים חדשניים המשלבים את ההורים במערכת החינוך באופן הממנף את הנכסים המשמעותיים של ציבור ההורים.

בצד החשיבות בקידום מהלכים אלו יש להצביע על שתי נורות אזהרה.

הראשונה נוגעת להתאהבות בתפקיד המערכת כשמרטף. המדיניות המדריכה היום את משרד החינוך, לאור הדרישות הממשלתיות, מתעדפת את המטרה השמרטפית על פני המטרות האחרות. לפי תפיסה זו יש לתעדף את מסגרות הגיל הרך וילדי כיתות א'-ד', לעומת שכבות אחרות, מכיוון ששירותי השמרטפות עבור גילאים אלו נדרשים יותר למשק. תפיסה זו בטעות יסודה. במשבר ארוך טווח כמו משבר הקורונה צפות ובאות לידי ביטוי המטרות השונות של מערכת החינוך. עם התארכות המשבר, מערכת החינוך נדרשת גם להעניק מענה רגשי וחברתי לתלמידים. מענה זה רלוונטי לכל שכבות הגיל ואולי אף רלוונטי יותר בשכבות שמעל כיתה ד'. ההתמקדות בשמרטפות מפספסת את הנזקים ארוכי הטווח אשר נגרמים היום לילדים הנמצאים מחוץ למסגרת לימודית המעניקה מענה חברי ורגשי. ככל שהמשבר מתארך הצורך במערכת החינוך כמענה רגשי וחברתי עולה ויהפוך לאקוטי וקריטי. הוא הדין גם למטרות האחרות כמו הכנה לשוק התעסוקה. המערכת יכולה לסבול מספר חודשים בהם אין למידה, אך מצב בו שנת לימודים שלמה מתבזבזת יפגע בצורה קשה ברמת הידע, המיומנויות והכישורים אשר התלמידים אמורים לרכוש במסגרת שנה זו. פגיעה זו חמורה אף יותר לאור הנוקשות הקיימת במערכת החינוך אשר מתקשה לגלות גמישות ולהתאים את תוכניות הלימודים למודרנה ולמצב הקיים בשטח.

השנייה נוגעת לכך שאימוץ המהלכים יוביל לעלייה משמעותית באי-השוויון במערכת החינוך[7]. אי-השוויון צפוי לעלות משתי סיבות מרכזיות: היעדר שוויון במשאבים תקציביים בין בתי ספר ורשויות שונות – לא כל רשות היא בעלת האמצעים התקציביים והניהוליים אשר יאפשרו לה לפעול בגמישות וביעילות תוך מתן מענה לכלל צורכי המערכת. אנו צופים כי יתגלו פערים משמעותיים בין המענים החינוכיים אשר ינתנו ברשויות השונות הן בנוגע להיקף המענים במונחי ימי לימוד ושכבות גיל והן בנוגע לאיכות ההוראה והמענים הרגשיים אשר ינתנו לתלמידים. מערכת החינוך, הסובלת גם בשגרה מפערי אי-שוויון גבוהים, עשויה למצוא את עצמה אחרי המשבר בנקודת שיווי משקל חדשה עם פערי אי-שוויון גבוהים מאוד אשר יהיה קשה עד בלתי אפשרי לגשר ביניהם. קטיעת הרצף החינוכי ונשירת תלמידים צפויה להוביל לפגיעה משמעותית בתלמידי ישראל. במצב הנוכחי, בו משרד החינוך כלל לא מנטר את המצב הקיים וודאי שלא עוסק במתן מענים ממשלתיים מותאמים, אנו צופים כי המצב בשטח רק ילך ויחמיר ולכלל הגורמים בישראל יהיה קשה מאוד לדעת על כך ולהבין לעומק את הבעיות. חשוב לציין כי העוצמה הרשותית אינה רק פקטור של מצבה הכלכלי החברתי, אלא של 'ההון המוסדי' של הרשות, המתבטא באיכות ההון האנושי של בעלי התפקידים, בתרבות הארגונית וביכולת ההתארגנות העצמית של הרשות. רשויות חזקות משכילות כבר עתה לחבר טוב יותר את עבודת הדרג הנבחר לדרג המקצועי, למוסס כמעט לחלוטין את ההפרדה המסורתית בין חינוך פורמלי ולא-פורמלי, לחבר בין יכולות הקיימות בתחומי נוער נושר לכלל הנוער, ומצליחות בכך להיערך לשגרת קורונה שנותנת מענה לצורכי הילדים וההורים בתקופה משברית. לעומת זאת, רשויות בהן אין גמישות ניהולית אינן יכולות ליצור תהליכים משולבים, והתוצאה היא התבצרות מקומית, בדומה להתבצרות השחקנים ברמה הלאומית.

עניין זה מועצם על ידי הפגיעה בתפקיד המסורתי של הדרג המקצועי כמתווך בין השטח לדרג הפוליטי. בשגרה, קיימים ערוצי הידברות סדירים בין הדרג המקצועי לרשויות השונות. ערוצים אלו אינם מושלמים, אך הם מביאים לידי ביטוי את תפיסת ושאיפת המשרד לפעול בצורה שוויונית תוך מתן מענה חינוכי איכותי בפריפריה הגיאוגרפית והחברתית. משנחסמו ערוצי התקשורת המסורתיים והשטח מקיים ערוץ תקשורת ישיר עם הדרג הפוליטי, ובהיעדר עבודת מטה, רק החזקים יוכלו להשמיעה את קולם. למערכת הפוליטית יגיע בעיקר קולם של השחקנים החזקים, לא יהיה מי שיתעד את הפגיעה באוכלוסיות המוחלשות, וודאי שלא יהיה מי שיעלה את האתגרים אותם הן חוות ויציע מענים ממשלתיים רלוונטיים.

למערכת הפוליטית יגיע בעיקר קולם של השחקנים החזקים, לא יהיה מי שיתעד את הפגיעה באוכלוסיות המוחלשות, וודאי שלא יהיה מי שיעלה את האתגרים אותם הן חוות ויציע מענים ממשלתיים רלוונטיים.

השינוי במעורבות ההורית גם ישפיע – הורים ממעמד סוציו-אקונומי גבוה יגדילו את היקף המשאבים שמשקיעה משפחה בחינוך הילדים, תוך הגדלה של המשאבים העומדים לרשות בתי הספר בהם ילדיהם לומדים, ובכך ישפרו את כמות ואיכות המענה החינוכי הניתן לילדיהם. מנגד, הורים ממעמד סוציו-אקונומי נמוך, המתמודדים עם משבר כלכלי קשה, לא יוכלו להעמיד את המשאבים הנדרשים ויצטרכו להסתפק במענה הניתן ע"י מערכת החינוך הציבורית. אסור שאי-השוויון יהווה חסם בפני רשויות ובי"ס המסוגלים להעמיד מענים חינוכיים ראויים. התפיסה לפיה "אם אני לא טס אף אחד לא טס" איננה ראויה. יחד עם זאת, יש לבחון במהלך הדרך כיצד הרשויות וביה"ס החזקים יהוו ראש החץ של המחנה המסמן את הדרך לכלל המערכת ולא רק איי מצוינות מבודדים.

עלינו להתמקד בשאלת היסוד: כיצד המצב המתהווה בו הרשויות ובתי הספר החזקים יפרצו קדימה והלאה מן המגבלות שהשית עליהן המשרד עד כה ישרת את מטרות החינוך הלאומיות של ישראל. אנו מאמינים כי ניתן לרתום את המהלך הזה לשמש כראש החץ של המחנה המסמן את הדרך לכלל המערכת. כדי לאפשר את המציאות הזו יש לשקם את מעמד מטה משרד החינוך ולבצע שינוי משמעותי בתפיסת העבודה וההשפעה שלו. המשרד יידרש לקדם ולהרחיב יוזמות משמעותיות, ולפצות על הפערים שייווצרו באופן גמיש והרבה יותר דינמי מבעבר. המשבר העמוק בו אנו נמצאים, עם האיומים האדירים המגולמים בו, יכול להיות הזדמנות אדירה לקידום מהלך שכזה. הדורות הגדלים ובאים לא העניקו לנו את הזכות לפספס את ההזדמנות הזו.

________________________________________________________________________________________________________________________________________________________

[1] המאמר הינו הצגה תמציתית של מאמר רחב יותר, פרי עבודתו של הפורום לאסטרטגיה ממשלתית, אשר הוקם במטרה להעמיק את השיח המקצועי ביחס לאתגרי המגזר הציבורי בישראל בעת הנוכחית. הפורום מורכב מקבוצה של שותפים הפועלים במשרדי הממשלה במגזר החברתי, העסקי והביטחוני. להרחבת הדיון אנא ראו את המאמר המלא באתר הפורום לאסטרטגיה ממשלתית.

חברי הפורום אשר לקחו חלק בכתיבה הם (סדר א"ב): אברהם אסבן, חנה קדרון, יואל יפה, יונתן וינברג, יותם הכהן, מתן רוטמן, נעמה שוהם, עדיאל שפירא ועמיחי דנינו.

[2] ראו למשל המטרות המופיעות בתוכנית הרב-שנתית של משרד החינוך: קידום למידה משמעותית ואיכותית – ידע, מיומנויות וערכים, וכן קידום שוויון הזדמנויות ומיצוי הפוטנציאל, חינוך לערכים ברוח מגילת העצמאות ומטרות סמויות אשר המערכת מעדיפה שלא להדגישן בשגרה, כדוגמת מתן מענה שמרטפי להורים הלוקחים חלק בשוק התעסוקה.

[3] ראו: ליאור דטל, '"פורום השייטת", השתקת בכירים – ומינויים מוזרים: מה עושה השר גלנט במשרד החינוך?', דה מרקר, 25.10.20.

[4] ראו למשל: אור קשתי, "חללית משרד החינוך מתרחקת מהשטח, ובשלטון המקומי רוצים לקחת את המושכות" (הארץ, 26.10.20)

[5] להרחבה ראו: הרחבת ארגז הכלים הרגולטורי: יחסי אמון ורגולציה משותפת, פורום קיסריה.

[6]    לסקירה ראו: דן גבתון, אוטונומיה, אנומיה, אינטגרציה ואנרכיה: חקיקה ופסיקה כמכשירים להפעלת רפורמות חינוכיות ויישום מדיניות החינוך בישראל. בתוך י‘ דרור, ד‘ נבו ור‘ שפירא (עורכים) תמורות בחינוך: קווים למדיניות החינוך בישראל לשנות האלפיים. 407 (2003) וכן: שובל שפט, אביטל בן-שלמה ויצחק קליין, אוטונומיה ובחירה במערכת חינוך פתוחה (פורום קהלת, 2018)

[7]  לסקירה המתארת את היבטי אי השיוויון במערכת ראו: חנה איילון,נחום בלס, יריב פניגר, יוסי שביט, אי שוויון בחינוך ממחקר למדיניות (מכון טאוב, 2019)