המרוץ להרחבת סמכויות בתי הדין / יעקב פריידברג

 

 

 

 

המרוץ
להרחבת סמכויות בתי הדין
–

על הצעת
חוק שיפוט בתי דין רבניים

יעקב פריידברג

 

עו"ד יעקב פריידברג התמחה במחלקת ייעוץ וחקיקה במשרד המשפטים. נמצא כיום בשליחות קהילתית בניו
ג'רזי.

 

לפני
כחודשיים אישרה ועדת השרים לענייני חקיקה את הצעת החוק הממשלתית לתיקון חוק שיפוט
בתי דין רבניים, שמשמעותה הרחבה בפועל של סמכויות בתי הדין. בימים אלה מופעלים
לחצים כבדים להשלמת חקיקתה בכנסת, כשבמקביל מונחות על שולחן הכנסת כמה הצעות חוק
פרטיות, שהגישו כמה חברי כנסת מהסיעות החרדיות.

מה
"מסתתר" מאחורי הכותרות והמונחים המשפטיים הפורמליים? מהן ההשלכות
מרחיקות הלכת שעשויות להיות לקבלת ההצעות האלה על הסטטוס-קוו השורר כיום בענייני
דת ומדינה, וכיצד ישתנו מצבן ומעמדן של נשים בהליכי גירושין?

 

סמכויות
השיפוט של בתי הדין הרבניים

בראשית שנות
ה-50 של המאה הקודמת החליטה ממשלת ישראל להעניק סמכויות ייחודיות לבתי דין דתיים
במדינת ישראל, אשר ידונו כל אזרח לפי דתו בסוגיות שעניינן מעמד אישי, ובעיקר
בענייני נישואין וגירושין. החלטה זו התקבלה כהמשך ישיר למדיניות הממשל העות'מאני
ואחריו הבריטי, שהעניקו לכל עדה דתית המוכרת על פי החוק בארץ ישראל סמכות לדון את
בניה על פי הדין האישי שחל על חברי העדה. ככלל, ממשלת ישראל החליטה להמשיך את
הסטטוס-קוו בנושא זה מתוך רצון לאפשר לבני כל הדתות, ובייחוד ליהודים שומרי
המצוות, חיים על פי השקפת עולמם בכל הנוגע לענייני המעמד האישי.

 

דבר החקיקה
המסדיר את סמכות שיפוטם של בתי הדין הרבניים בישראל בכל הנוגע לנישואין ולגירושין
הוא חוק שיפוט בתי דין רבניים (נישואין
וגירושין), התשי"ג-1953. מכוח החוק הזה וחוקים אחרים פועלים במדינת
ישראל מערכת בתי הדין הרבניים האזוריים ובית הדין הרבני הגדול, היושב בירושלים. על
פי החוק, בתי הדין האלה מוסמכים לדון באופן ייחודי בנישואין ובגירושין של יהודים
בישראל, ויש להם סמכות לדון בעניינים נוספים ה"כרוכים" בתביעת הגירושין,
כאשר אחד מבעלי הדין מצרף אותם לתביעתו בפני בית הדין הרבני. סוגיות כגון מזונות לאישה ולילדי הזוג או משמורת על הילדים והסדרי ראייתם אפשר
לכרוך בתביעת הגירושין. או אז תידון הסוגיה בפני בית הדין הרבני אף בלא הסכמתו של בעל הדין שכנגד. בניגוד
להסדרת נישואין וגירושין של יהודים בישראל (המוחזקים בגדרי
סמכות שיפוטם הייחודית של בתי הדין הרבניים),
הנושאים שאפשר "לכרוך" בתביעת הגירושין נתונים בסמכות מקבילה של בתי הדין הרבניים, ואפשר לדון
בהם גם בפני הערכאות האזרחיות – בתי המשפט לענייני משפחה. מכאן נובע כי בפועל, בעל
דין שהקדים את משנהו בהגשת התביעה, בבית הדין הרבני או בבית המשפט למשפחה, זכה
בסמכותה של הערכאה הנוחה לו (עניין המכונה "מירוץ סמכויות").

 

מפאת קוצר היריעה
לא נוכל לעמוד על הקשיים המרובים ש"מירוץ הסמכויות" הזה יוצר זה עשרות
שנים, באופן נפרד ועוד בטרם דיון בקשיים שמעמיד התיקון המוצע לחוק. באופן כללי
אפשר לומר כי המטרה המקורית שלשמה הסמיך חוק שיפוט בתי דין רבניים את בתי הדין
הרבניים לדון בענייני ממון הכרוכים בגירושין, הייתה הרצון לחסוך לבני הזוג את הטרחה
שבפיצול הדיון בענייני הגירושין בין ערכאות שונות. עם זאת, החקיקה הזאת יצרה מצב
קשה ביותר, שבו בן זוג המקדים "לרוץ" לבית הדין הרבני וכורך בתביעתו את
ענייני הממון ו/או המשמורת, כופה על בן
זוגו דיון בפני בית הדין הרבני. ברשימה זו אדון אפוא רק בקשיים החדשים המתגלעים בהצעה לתיקון חוק שיפוט בתי
דין רבניים (נישואין וגירושין) (תיקון – סמכות שיפוט בהסכמה), התשס"ו-2006.

 

סמכות בתי
הדין לדון כבוררים

על אף שלפי
החוק בישראל בתי הדין הרבניים מוסמכים לדון במספר מצומצם של נושאים, שעיקרם ענייני
המעמד האישי, בכל זאת ישנם יהודים שומרי מצוות שמעדיפים לבוא בפני ערכאה שיפוטית שבה
יידון עניינם על פי ההלכה. על כן, במשך שנים רבות נהגו בתי הדין הרבניים לדון
בעניינים נוספים בדיני ממונות, אף כאלה שאינם קשורים כלל בנישואין ובגירושין. אותם
בעלי דין נהגו להתדיין בפני בית הדין הרבני בהסכמת
שני הצדדים, וקיבלו עליהם את סמכות השיפוט של בתי הדין הרבניים כבוררים,
באמצעות חתימה על "שטר בוררין", בהתאם לחוק הבוררות התשכ"ח – 1968. אף על פי שבחוק שיפוט בתי דין
רבניים נעדרת הסמכה מפורשת המאפשרת את הפרקטיקה הזו, השיפוט בפני בתי הדין הרבניים
– כאשר הצדדים מסכימים לכתחילה לקבל
עליהם את פסק הדין של בית הדין כפסק בוררות מחייב – היה שכיח במשך שנים רבות.

 

על אף
שבסכסוכים משפטיים בין שני בעלי דין בנושאים ממוניים שגרתיים לרוב לא מתעוררות
שאלות מהותיות הנוגעות להסכמת בעלי הדין, הרי שבסכסוכי גירושין מתעורר לא אחת ספק בדבר
טיב הסכמת הצדדים לקבל את סמכותו של
בית הדין הרבני כבורר ביניהם. על כן קיים חשש, שהתממש פעמים לא מעטות בעבר, כי בלחץ
הבעל תסכים האישה לסמכות בית הדין לדון כבורר רק כדי לזרז את קבלת גִטה, ונמצאת הסכמתה
לא-חופשית וחלקית.

 

בעבר עלתה מפעם
לפעם לדיון בפני בתי המשפט שאלת חוקיותה של הפרקטיקה המקנה לבתי הדין הרבניים סמכות
לדון כבוררים (בין אם בעניינים הנלווים לגירושין ובין אם לאו), אולם בתי המשפט
האזרחיים, שבפניהם התעוררה השאלה, העדיפו שלא להכריע בה באופן עקרוני בשל רגישות
השאלה ובשל ההכרה בכך שההכרעה בה עשויה להשפיע על הסטטוס-קוו הנוהג בענייני דת
ומדינה בישראל. עם זאת, בג"צ קיבל הכרעה מסוימת כבר לפני 12 שנה בפסק דין
סימה לוי.[1]
בג"צ קבע כי לבית דין רבני אין סמכות שיפוט 'נמשכת' לדון בענייניהם הממוניים
של בני זוג אחרי הגירושין, וכי לאחר
סידור הגט אין לו עוד סמכות לדון בפרשנות של הסכם ממון שחתמו הצדדים לפני הגירושין,
או באכיפתו, אף אם הם הסמיכו מפורשות בהסכם את בית הדין הרבני לדון בכך. ואמנם, כך
היה המצב עד לפני כשנה.

 

פסק דין
סימה אמיר וניסיונות החקיקה בעקבותיו

לפני כשנה
טרפה השופטת איילה פרוקצ'יה את הקלפים.
בפסק דין סימה אמיר קבע בית המשפט העליון כי "עקרון החוקיות" מחייב
שסמכותו של בית הדין הרבני לדון בהסכמת בעלי הדין בסכסוכים ממוניים תעוגן בחקיקה
מפורשת של הכנסת.[2]
היות וכיום אין הסמכה חוקית מפורשת המאפשרת לבתי הדין הרבניים לדון כבוררים, בית
המשפט העליון קבע כי בתי הדין הרבניים אינם מוסמכים עוד לשמש כבוררים, ומעתה
הפרקטיקה שלפיה הם דנים בסכסוכי ממונות כבוררים – הן סכסוכים הנלווים לגירושין, הן
כאלה שאינם נלווים לגירושין – נוגדת את החוק.

 

המפלגות הדתיות,
ובראשן ש"ס, ראו בפסיקה זו התערבות נוספת של בג"צ לרעת יהודים שומרי
מצוות, וחלק ממגמה כוללת של כרסום בכוחם של בתי הדין הרבניים. לאור זאת תבעה
ש"ס, כחלק מההסכם הקואליציוני שלה עם מפלגת השלטון "קדימה", להחזיר
את המצב שקדם לבג"צ סימה אמיר, ולהכשיר בחוק את הפרקטיקה שנהגה. ההסכם
הקואליציוני בין קדימה ובין ש"ס קובע כך: הממשלה
תגיש הצעת חוק המקנה לבתי הדין הרבניים סמכות שיפוט בעניינים שיכולים לשמש
נושא להסכם בין צדדים, כשהצדדים הסכימו על כך, וכן בתובענות שעילתן בפסק דין או בהסכם
שניתן או אושר על ידי בית דין רבני. בנושא תובענות שעילתן בפסק דין או בהסכם שניתן
או אושר כאמור, תוגש הצעת החוק לאחר שתתקבל בנושא חוות דעתו המקצועית של משרד המשפטים.

 

במשך יותר משנה,
מאז חתימת ההסכם הקואליציוני, נעשו כמה ניסיונות לחוקק חוק ברוח ההסכם שנחתם, אך
החקיקה לא יצאה לפועל מסיבות שונות, שעיקרן התנגדות של הדרגים המקצועיים במשרד
המשפטים להקניית סמכות שיפוט נמשכת לבתי
הדין הרבניים לדון במקרים הנזכרים, גם בלי הסכמת הצדדים לסמכותו, בניגוד לסטטוס-קוו
ששרר עד פסק דין סימה אמיר.

 

אולם
לאחרונה תבעה ש"ס את חקיקת החוק לאלתר, ובעקבות לחצים פוליטיים הוגשה הצעת
חוק בנושא מטעם הממשלה. הצעת החוק הממשלתית כוללת את שני מרכיבי ההסכם הקואליציוני
שפורטו לעיל. ואכן, ב-22 ביולי 2007 התקבלה הצעת החוק הממשלתית בישיבה של ועדת
השרים לענייני חקיקה ואכיפת החוק. שר הרווחה, יצחק הרצוג, ושר התיירות, יצחק
אהרונוביץ', חברי ועדת השרים לענייני חקיקה, התנגדו להצעת חוק זו וניצלו את זכותם
להגיש לממשלה ערר על החלטת הוועדה. בישיבת ממשלה שהתקיימה ב-29 ביולי הוחלט, על פי
הצעתו של ראש הממשלה, שלא להעביר מיד את הצעת החוק לתהליך חקיקה כמקובל, עד שהדברים
ילובנו שוב. בימים אלה מתקיימות פגישות והתייעצויות בעניין בין ראש הממשלה, נציגי
משרד המשפטים ואנשי ש"ס.

 

משמעותה
והשלכותיה האפשריות של הצעת החוק

מטרתו של
המרכיב הראשון בהצעה לאפשר לבעלי דין המקבלים על עצמם את סמכותו של בית הדין הרבני
לדון ביניהם כבורר בנושאים שיכולים לשמש הסכם ביניהם, ובכך להשיב למעשה את
הפרקטיקה שנהגה עד להלכה שנקבעה בפסק דין סימה אמיר; מרכיבה השני של ההצעה, והוא
החשוב לדיוננו, מקנה לבית הדין הרבני סמכות
נמשכת לדון לאחר הגירושין בכל
תובענה המתגלעת בין בני הזוג, ועילתה בהסכם הגירושין בין בני הזוג. למרכיב זה שתי
גרסאות בהצעות החוק המונחות על שולחן הכנסת כיום – גרסה מצומצמת וגרסה מורחבת.
הצעת החוק הממשלתית קובעת כי לבית הדין הרבני תוקנה סמכות נמשכת כאשר בני הזוג הסכימו על כך בהסכם הגירושין. לעומת זאת,
הצעות החוק הפרטיות, שהגישו כמה חברי כנסת מהסיעות החרדיות בכנסת, צועדות עוד צעד
קדימה וקובעות כי לבית הדין הרבני תוקנה סמכות נמשכת לא רק כאשר לכתחילה הסכימו על
כך שני הצדדים בהסכם הגירושין, אלא אף כאשר לפני הגירושין נידונו התביעות בפני בית
הדין בהסכמת צד אחד בלבד, באמצעות כריכתן בתביעת הגירושין. המרכיב הזה בהצעות החוק
מנסה למעשה להחזיר את המצב המשפטי 12 שנים אחורה – למצב שקדם לפסק דין סימה לוי, שבו
נקבע כי לאחר סידור הגט לבית דין רבני אין עוד סמכות לדון בענייניהם
הממוניים של בני זוג שנידונו בפניו לפני הגירושין.

 

משמעות
ההצעות היא כי גם לאחר שהצדדים התגרשו,
כשתיק הגירושין כבר סגור, אף במקום שבו אחד הצדדים אינו מסכים עוד להתדיין בבית הדין, יוכל בית הדין הרבני לדון
במחלוקות בין בני זוג. מאחר שלאחר מתן הגט לא נדרשת הסכמה מחודשת של כל אחד
מהצדדים להתדיין בפני בית הדין הרבני, בפועל נכפה אפוא על אחד הצדדים להתדיין בבית
הדין בניגוד לרצונו.

 

אפשר אפוא לראות
בבירור שהצעת החוק הממשלתית, כפי שהיא כעת, אינה רק מכשירה את הפרקטיקה שנהגה עד
פסק דין סימה אמיר, ולפיה בעלי דין המעוניינים בכך נהגו להתדיין בפני בית הדין
הרבני בהסכמת שני הצדדים – אלא שהלכה
למעשה היא משנה את הסטטוס-קוו שנהג זה עשרות שנים, ומקנה לבית הדין הרבני סמכויות
חדשות שלא היו קיימות עד כה.

 

צנטרליזם
משפטי מול פלורליזם משפטי

בטרם אדון
בהשלכות המעשיות שעשויות להיות לשינויים הללו על מאזן הכוחות בסכסוכי גירושין,
אבקש לבחון את הדברים בקצרה מן הבחינה הנורמטיבית-תאורטית. שאלת הקניית סמכויות
שיפוט רחבות לבתי הדין הרבניים, מעבר לסמכותם כיום (לדון בענייני נישואין וגירושין),
נכנסת לתחום הדילמה בין הגישה של בלבדיות
המדינה – הדוגלת באחדות וקוהרנטיות משפטית בתוך שיטת המשפט כולה,[3]
ובין גישת הפלורליזם המשפטי – המצדדת בהפקעת המונופול של המדינה על מערכת המשפט, ומכירה
(בדרגות הכרה שונות) בלגיטימיות קיומן של שיטות משפט אחרות המתקיימות בתוך החברה, נוסף
למשפט המדינתי-צטנרליסטי.

 

בהמשך לתפיסות פוסט-מודרניות, מאז שנות ה-70 הולך ומתפתח[4]
פלורליזם "חדש", המקדם בברכה את קיומן של כמה שיטות משפט בתוך החברה, שיפעלו
על פי השקפותיהן ואמונותיהן של קבוצות וקהילות נפרדות באוכלוסיה. לענייננו אנו,
לפי גישת הפלורליזם המשפטי, היות ופעמים רבות משפט המדינה האזרחי מבטא השקפה
חילונית-ליברלית, אפשר לטעון כי יש הצדקה לאפשר ליהודים דתיים המבקשים ומסכימים
להתדיין לפי דין תורה לעשות זאת, על ידי שהמדינה תאפשר קיום של מערכת בתי דין
דתיים בעלי סמכות שיפוט מקבילה[5].

 

הצעת התיקון
לחוק שיפוט בתי דין רבניים: פלורליזם משפטי או כפייה?

אפשר אמנם לטעון
שלאור עקרונות הפלורליזם המשפטי ונוכח רצונן של קבוצות משמעותיות של שומרי מצוות
להתדיין בפני ערכאות על פי ההלכה בכל ענייניהם האזרחיים והממוניים, יש הצדקה למרכיבה
הראשון של הצעת החוק הממשלתית, הקובע שבתי הדין הרבניים יוכלו לדון ולפסוק על פי
דין תורה לאחר שכל הצדדים הנוגעים בדבר הביעו
בכתב את הסכמתם לכך, על פי דיני הבוררות. למשל, כאשר מתגלע סכסוך בין שני
סוחרים, יהודים שומרי מצוות, בדבר חוב נטען, אפשר – על פי עקרונות הפלורליזם המשפטי
– להצדיק מצב שבו יוכלו השניים להסמיך בהסכמה את בית הדין הרבני לדון ביניהם על פי
דין תורה (אם כי אז יהיה, לדעתי, צריך להציע פתרונות דומים מטעם המדינה גם עבור
בני דתות וקבוצות ייחודיות אחרות).

כאמור, זהו
המצב החוקי שהתקיים לפני פסק דין סימה אמיר, והצעת החוק הנדונה משיבה למעשה את
האפשרות לביצוע הפרקטיקה שנהגה עד אז על כנה.

 

עם זאת, הרי
שגם לשיטתם של הדוגלים בהחלת פלורליזם משפטי, אין, לדידי, כל מקום לאמץ את המרכיב
השני בהצעת החוק הממשלתית, המקנה לבית הדין סמכות
שיפוט נמשכת גם כאשר הצדדים – שניהם, או מי מהם – אינם מסכימים עוד להתדיין בפני בית הדין הרבני. המרכיב זה עשוי
להעצים את אלמנט הכפייה – שכבר כיום יש לו משקל רב בחוק – שכן למעשה הוא כופה את
הדין הדתי גם על אלה שאינם מעוניינים להתדיין לפיו, ואינו מאפשר פלורליזם מלא, דהיינו
חופש שלא להתדיין בפני בית דין דתי
כלל, ועל כן, כמובן, הטעמים העומדים בבסיס הפלורליזם המשפטי אינם חלים בו. הרחבת
הסמכות באופן המוצע עתידה אפוא לעורר תוצרים בלתי רצויים בהחלט.

 

המקרה הטיפוסי
שעשויה להתעורר בו בעיה (כפי שאכן אירע תדיר עד הכרעת בית המשפט העליון בעניין סימה לוי) הוא כאשר בני זוג
מצויים בהליך גירושין ארוך ומייגע, ואחד מבני הזוג (לצורך העניין – הבעל) מנסה
לקבל טובות הנאה ממוניות ואחרות מבן הזוג האחר (לצורך העניין – האישה), שאם לא כן,
לא יינתן גט. ואכן, בעקבות הפעלת הלחץ האישה מוותרת לבעל על טובות הנאה כדי לזרז
את הליך מתן הגט וסיום קשר הנישואין. כפי שקורה במקרים רבים מעין אלה, אחד התנאים שהבעל מתאמץ
לעגן בהסכם הגירושין הוא מתן סמכות לבית הדין הרבני לדון בכל עילה הקשורה בהסכם
הגירושין, גם לאחר מתן הגט. משמעות הדבר היא כי בניגוד למצב היום, מאז פסק דין סימה לוי – שלפיו אין נפקא
מינה לתניה כזו בהסכם – הרי שמעתה כל סכסוך עתידי בין הצדדים, שאינם נשואים עוד,
ובכלל זה משמורת על הילדים והסדרי ראייתם, מזונות הילדים וחלוקת הרכוש המשותף, יידון
בפני בית הדין הרבני, ולא תהיה בידי האישה כל אפשרות להביא את הסכסוך לדיון בפני
הערכאות האזרחיות.

 

מן האמור
עולה כי קיים חשש ממשי שההסכמה הניתנת לפני מתן הגט לא תהיה חופשית, מאחר שלעתים
רבות בת הזוג "תסכים" לסמכות בית הדין מתוך אילוץ, כדי לקבל את הגט. בהקשר
זה יש לציין כי פעמים רבות בתי הדין הרבניים עצמם רואים בהתדיינות בפני בית משפט
אזרחי עבירה על דין תורה, שהם מצווים למנוע אותה. על כן לעתים הסכמת בעל דין לכלול
בהסכם הגירושין התניה להתדיין בבית הדין הרבני היא למעשה דרישה של בית הדין, שבעל
הדין האחר נעזר בה לצרכיו. לפי המרכיב השני להצעת החוק הממשלתית, גם לאחר הגירושין
יוכל הבעל לכפות על האישה להתדיין בבית דין רבני בתור תנאי לגט, אף שאין זה ממטרת
החוק כלל.

 

* * *

 

סיכומו של
דבר: במצב הנתון, שבו ענייני הנישואין והגירושין מסורים לסמכות הייחודית של בתי
הדין הרבניים, ואפשר לכפות על בן/בת הזוג להתדיין בפני ערכאה דתית באמצעות
"כריכת" הנושאים הנלווים לגירושין, אין מקום להרחיב עוד את סמכות השיפוט
של בתי הדין הרבניים, מפני שבכך תיצור המדינה הרחבה – אף מעבר למצב הבעייתי הקיים
כיום – של חובת הדיון בפני ערכאה דתית, גם עבור אלה שאינם מעוניינים להתדיין על פי
דין זה, ובייחוד כאשר המציאות היא שבני זוג רבים מנצלים את היתרון שהדין הדתי מקנה
להם בכל הנוגע ליכולתם לסחוט את בני זוגם, כאשר אלו מעוניינים לסיים את קשר
הנישואין. יש לקוות כי המחוקק ייתן דעתו על ההשלכות האלה, ויימנע מתיקון החוק
במתכונתו הנוכחית.