בשנים האחרונות מתחזקת הקריאה להובלת מהלך של ביזוריות סמכויות מן הממשלה על משרדיה וזרועותיה הארציים, לשלטון המקומי. הביזוריות מאפשרת קבלת החלטות מותאמת קהל, ועיצוב המרחבים הציבוריים בידי המושפעים מהם; אך היא כורכה בסכנות של פגיעה אפשרית במיעוטים, חיזוק מגמות היבדלות וריכוז כוח רב מדי בידי ראש הרשות המקומית. ישנו צורך במודל מאוזן המאפשר מקסום של ההשלכות החיוביות וצמצום של האתגרים, תוך אבחנה בין תפקידיה השונים של הרשות המקומית וחיזוק קהילות מקומיות.
הקמת הממשלה הנוכחית התלכדה עם אירוע יוצא דופן ביחס למערכת הפוליטית הארצית – הקירבה לבחירות לרשויות המקומיות שנותרו קבועות בלוח השנה. אמנם הבחירות המקומיות צפויות להתקיים רק בסוף אוקטובר 2023, אך השנה המקדימה לבחירות המקומיות באה לידי ביטוי ברגישות עודפת של נבחרי הציבור המקומיים לציבור הבוחרים המקומי עקב הצורך להיבחר מחדש. הדבר בא לידי ביטוי מוחשי בפעולה הפומבית בה נקטו ראשי רשויות רבים, לפחות כ-70 כאלה, כלפי הכוונה להעביר את היחידה האחראית על התכניות החיצוניות במערכת החינוך לשליטתו של סגן השר המיועד אבי מעוז במשרד ראש הממשלה.
בניגוד לריקוד הקבוע בין הקואליציה והאופוזיציה, במסגרתו יוזמה קואליציונית נתקלת בהתנגדות כמעט אוטומטית של האופוזיציה ובהתאם תגובת נגד של הקואליציה וכיוצא באלו, המעורבות של ראשי רשויות מקומיות היוותה מפנה מרענן. אמנם היה מי שניסה להדביק לה את תווית ה"המרדה", כאילו במכתבו (שיצא אחרי מספר רב של מכתבים מטעם ראשי רשויות), ביקש רה"מ דאז יאיר לפיד "להמריד" את ראשי הרשויות כנגד הממשלה, אך היה ברור שמדובר במחאה אותנטית, שנובעת בין השאר מכוחם המשמעותי של ראשי הרשויות. המעניין הוא שאותם ראשי רשויות, בניסוחים שונים, דיברו על האופן בו מתנהלת מערכת החינוך בעירם, ובדגש על מערכת החינוך הממלכתית, וחלקם אף התחייבו להשלים את החסר באם הממשלה תחליט להוציא תכניות לימודים חיצוניות מסוימות מהסל הממשלתי המסובסד. האירוע כולו היה שיא במתיחות בין השלטון המקומי והארצי, אשר פעפעה לאורך משבר מגפת הקורונה במסגרתה הרשויות המקומיות הוכיחו שהן יותר מקבלניות ביצוע של הממשלה.
בשנים האחרונות, וביתר שאת מאז פרוץ מגפת הקורונה, עולה ומתחזקת הקריאה להובלת מהלך של ביזוריות. הכוונה היא לביזור סמכויות מהשלטון המרכזי – הממשלה על משרדיה וזרועותיה הארציים, לשלטון המקומי – בעיקר לרשויות המקומיות עצמן. הרציונאל הוא פשוט: הרשויות המקומיות קרובות יותר לתושבים, ויכולות לקבל החלטות מדיניות המותאמות לצרכיהן של הקהילות השונות בתחום הרשות באופן מיטבי ועל בסיס יכולת גדולה יותר להגיע להסכמות מאשר גורמים בכנסת או בממשלה.
הרשויות המקומיות קרובות יותר לתושבים, ויכולות לקבל החלטות מדיניות המותאמות לצרכיהן של הקהילות השונות בתחום הרשות באופן מיטבי ועל בסיס יכולת גדולה יותר להגיע להסכמות מאשר גורמים בכנסת או בממשלה.
אפשר להסתכל על ביזוריות משני כיוונים – שיור שמגיע מכיוון השלטון המרכזי שמשייר את סמכויותיו "כלפי מטה" (נקרא גם "ביזור אנכי"), או סובסידיאריות – עיקרון הקובע כי נקודת המוצא לקבלת ההחלטות צריכה להיות בנקודת ההכרעה הנמוכה ביותר וממנה להתחיל "לטפס למעלה" עד לרמת הממשלה המרכזית. במידה רבה שני האופנים הללו מבטאים את תפקידן הכפול של הרשויות המקומיות: תפקיד אחד הוא להוות קבלניות ביצוע של משרדי הממשלה השונים, ואילו התפקיד השני, כשלטון אזורי, הוא לייצג את הצרכים והאינטרסים של התושבים אל מול הממשלה. שתי נקודות המבט חשובות וכך נראה בהמשך הדיון, אך העיקרון המבוטא בשניהם הוא אחד – היתרון של העברת סמכויות מהממשלה לשלטון המקומי.
הביזוריות יכולה להיות מפתח לבעיות מדיניות רבות, אך היתרון המרכזי שלה הוא בתחום המדיניות העוסקת ב"זהות", בסוגיות ערכיות כמו האפשרות לקיים אורח חיים דתי, תרבות פנאי מגוונת וחינוך. זאת משום שככל שנרד בסולם קבלת ההחלטות, נגלה מרחבים הומוגניים יותר שמסוגלים אף לנהל מדיניות המכבדת באופן יותר יעיל את ההשקפות השונות בקהילות השונות, ובכללן ההשקפות בתחום היהדות והמדינה.
השפעת הביזוריות על המרחב הציבורי
מקובל להפריד בין סוגיות מדיניות הקשורות בזכויות או בעניינים הנוגעים לפרט ובין עניינים הנוגעים לכלל – או למרחב הציבורי המשותף. השאלה שלא נשאלת מספיק כאשר מדברים על מרחב ציבורי היא מהו אותו מרחב ציבורי? כאשר מדברים לצורך העניין על השבת במרחב הציבורי, האם מדובר בכביש המחבר בין נתניה וחדרה? גינה שכונתית בירושלים? אזור מסחר מחוץ עיר כמו בצומת בילו? אולי על בסיס צה"ל בדרום? ומה לגבי בית חולים בצפון?
התשובה ברורה – המרחב הציבורי הישראלי הוא מרחב שונה ומשתנה. הוא שונה בין מקום למקום, בין סוגי מרחבים שונים. אין דין רחוב בבני ברק כמו רחוב באשדוד או בקיבוץ ממוצע בפריפריה. מגדלי מגורים הם כבר דבר נפוץ וגם בתוכם מתקיים מרחב ציבורי מסוים המנוהל על ידי הדיירים, ואין הוא דומה לשטח פרטי פתוח (שפ"פ) המצוי בין בניינים שונים ולא בחסות גורם ממשלתי או מוניציפאלי. קשה להשוות בין מרחב המנוהל בידי גוף ביטחוני כמו בסיס הקריה בתל אביב ומרחב עירוני פתוח כמו מתחם שרונה, גם אם עוברים בשניהם חיילים בדרכם ובצאתם מהבסיס.
המרחב הציבורי גם משתנה תדירות. מה שהיה נכון לתקופת הפרה-קורונה בוודאי השתנה בתקופת הקורונה. וגם בתקופת הפוסט-קורונה שאנו מקווים שאכן הגענו אליה, הדברים כבר לא נראים אותו הדבר. מסכות במרחב הציבורי הן לא עניין זר או שמחובר אסוציאטיבית לתיירים מאזור מזרח אסיה. שיעול במעלית צפופה הוא כבר לא רק "לא נעים" אלא מעורר דאגה.
הביזוריות יכולה להיות מפתח לבעיות מדיניות רבות, אך היתרון המרכזי שלה הוא בתחום המדיניות העוסקת ב"זהות", בסוגיות ערכיות כמו האפשרות לקיים אורח חיים דתי, תרבות פנאי מגוונת וחינוך.
בסופו של דבר השאלה היא לא רק אלו החלטות צריך לקבל, אלא גם מי אמור לקבל אותן. בישראל לא קיימים הרבה מרחבים דמוקרטיים. יש שיגידו שגם הכנסת לא מייצגת באופן נאות את הציבור, למרות המשטר הפרלמנטרי ושיטת הבחירה היחסית. אך אין ספק שהיא מייצגת במידה כזו או אחרת. גם ברשויות המקומיות ישנן בעיות דמוקרטיות. האופוזיציה כמעט לא קיימת ונטולת סמכויות, חברי המועצה חלשים ביחס לראש העיר וגם שומרי הסף לא מספיק חזקים. אך לבסוף אלה המרחבים הדמוקרטיים שיש לנו. תקופת משבר הקורונה הוכיחה שיש יתרונות גדולים לרשויות המקומיות בניהול המשבר, כל עיר ורשות בהתאם לקהילות השונות והקבוצות המתגוררות בתחומה. הקירבה לתושבים אפשרה ראייה מורכבת יותר של המציאות ומציאת פתרונות מותאמים. ההנחיות אמנם הגיעו מלמעלה, אך האכיפה וההסדרים הפרטניים עברו דרך מועצות הערים וראשיהן.
ישנם מרחבים דמוקרטיים נוספים, גם אם הם בלתי פורמליים ולא כפופים להסדרה משפטית מחייבת. קהילות ועמותות כפופות לתקנונים ולפיקוח מסוים של רשם העמותות. ועדי פעולה שכונתיים מתקיימים על בסיס וולונטארי, ומצמיחים מתוכם מנהיגים מקומיים. ועדי הורים, או בשמם המודרני "הנהגות הורים" מהווים את הדרך של הורים להיות מעורבים בהחלטות מדיניות בית ספריות. אפילו ועדי בתים הם מרחב דמוקרטי מסוים. בסופו של יום, מישהו צריך להחליט איך מנהלים את המרחב הציבורי של הבניין: חדר המדרגות ואזורים נוספים. רובם מצליחים לעבוד גם ללא התערבות מגורם בכיר יותר, מסיבה פשוטה – הם פועלים במרחב שממנו הם מושפעים. כשחבר כנסת מתחיל לעסוק במרחב ציבורי שהוא איננו מושפע ממנו, קשה לו לראות את התמונה הרחבה. גם אם נתונים מדויקים יובאו לפניו וגם אם הוא יערוך שם סיור מדוקדק. אך ככל שנקטין את שטח המריבה, את המרחב הציבורי שסביבו צריך להתנהל – נגלה שיש מי שמחליט, והדמוקרטיה, גם אם היא מוגבלת ואף בלתי רשמית, קיימת.
אלה יתרונות מובהקים של עיקרון הביזוריות: הוא מאפשר קבלת החלטות מותאמת קהל. המרחבים הציבוריים יעוצבו בידי מי שמושפע מהם.
סכנות הביזוריות
אך יש גם סכנות רבות באשר לביזוריות, לפחות כזו אשר מעניקה באופן גורף סמכויות לרמה המקומית. הראשונה שבהן היא הפגיעה האפשרית במיעוטים המקומיים. אמנם ביזור סמכויות לשלטון המקומי מאפשר נגישות גבוהה יותר של תושבים וקהילות שונות להכרעה הדמוקרטית, אך בכל הכרעה כזו ישנו מיעוט שעלול להיפגע מהחלטת הרוב. שיקולים ממלכתיים אשר אמורים להנחות את הגורמים הממשלתיים קיימים בזעיר אנפין במרחב המוניציפאלי – ראשי רשויות אשר נשבעים אמונים לשרת את ציבור התושבים כולו דומים בכך לראש ממשלה נבחר המתחייב לשרת את כלל אזרחי המדינה. עם זאת, המבנה המבוזר של השלטון המקומי עשוי לאפשר מצב בו קהילת מיעוט לא מקבלת מענה לצרכיה. אם לצורך ההמחשה רשות מקומית תוכל לקבוע הסדרים של מעבר קווי תחבורה ציבורית בשטחה בשבת, יכולה קהילה דתית שאיננה מעוניינת במעבר הקווים דרך שכונת המגורים שלה להיפגע כתוצאה מהחלטה זו. דוגמה הפוכה לכך יכולה להיות של מיעוט חילוני בעיר עם רוב דתי, אשר מושפע ישירות מקיומם של עסקים שפתוחים בשבת אם לאו. זו סכנה שקיימת גם במרחב הכלל ארצי, אך בניגוד אליו, ההסדרים המקומיים רבים יותר, והפגיעה במיעוט לא תמיד מביאה לכדי היתכנות לעתירה לערכאה משפטית. בוודאי שבג"ץ יהיה פחות נכון לדון במקרים מקומיים שאין להם השפעה רוחבית, ואין בנמצא "בג"צים מקומיים".
הסכנה השנייה בביזוריות גורפת טמונה באפשרות לחיזוק מגמת הסגרגציה (היבדלות), בין ערים שונות ומרחבים אזוריים שונים. החברה הישראלית הטרוגנית ומורכבת מקהילות שונות, המרכיבות יחד את קהילת הקהילות שהיא מדינת ישראל. רשות הרבים של המדינה נקבעת בהתאם לאוסף המרחבים הציבוריים הקיימים בה. בניגוד לקושי להגר ממדינה למדינה, היכולת לעבור מעיר לעיר או מיישוב קטן בצפון לעיר בינונית באזור סמוך אפשרית הרבה יותר. על כן, כשבוחנים שינוי מדיניות משמעותי ורוחבי כמו ביזור סמכויות, צריך לקחת בחשבון את השלכות הרוחב כמו האפשרות של מעבר תושבים מעיר בה הם חשים מיעוט לעיר בה הם הרוב. במצב הקיים, כל עוד הממשלה מחליטה בנושאים רבים, מעבר בין עיר לעיר הוא שיקול, אך באם הערים עצמן תתעצבנה באופן שונה מאוד אחת מהשנייה, ישנה אפשרות של מעבר גדול יותר של אוכלוסיות, מה שעשוי לייצר "ערי מדינה" נפרדות. בעוד אפשר לראות בחיוב את מגוון הזהויות וההשקפות הקיימות במדינה, היבדלות והתרחקות פיזית בין מגזרים וקהילות שונות עשויה לייצר אוטונומיות ולהחליש את תחושת הסולידאריות והשותפות. כך עשוי להיחלש עוד יותר הגיוס לצה"ל וקיום חובות אזרחיות נוספות. כבר כיום יש המדברים על "מדינת תל אביב" כשם גנאי לרוב המבקר את היבדלותה התרבותית והזהותית של העיר תל אביב-יפו וסביבותיה משאר חלקי המדינה. במצב בו עיריית תל אביב-יפו תקבל סמכויות נוספות, ותעודד ממילא הגירה של אוכלוסיות דומות לאזור המטרופולוני שהיא במרכזו, תפיסת ההיבדלות של "מדינת תל אביב" מחלקים אחרים במדינה עלולה להתחזק.
בסופו של דבר השאלה היא לא רק אלו החלטות צריך לקבל, אלא גם מי אמור לקבל אותן. בישראל לא קיימים הרבה מרחבים דמוקרטיים.
הסכנה השלישית קשורה בחולשת השלטון המקומי. כאמור, המרחב הדמוקרטי המקומי רחוק מלהיות מושלם. המבנה שלו נותן כוח משמעותי לראש הרשות אל מול שאר חברי מועצת הרשות המקומית. כך שאמנם דה יורה ישנה בחירה דמוקרטית, אך דה פקטו הדמוקרטיות באה לידי ביטוי יותר בפתק הבחירה לראש העיר מאשר בפתק הבחירה לרשימה. בשלטון המקומי כמעט ואין אופוזיציה. זאת משום שלאופוזיציה כמעט ואין כלים להשפיע על הנעשה, ומשום שהפוליטיקה המקומית היא במהותה יותר מעשית, שכן העיסוק בה הוא בחיי היום-יום הרבה יותר מנושאים כלל מדינתיים, הרי שחשוב לנבחרי הציבור המקומיים לקחת חלק בעשייה, גם אם זה אומר להכפיף יותר את רצונם לרצון ראש הרשות. במצב של חוסר דמוקרטי מובהק, ביזור סמכויות עלול להוליד תוצאות מעוותות אשר לא בהכרח ישקפו כהלכה את מגוון האינטרסים והצרכים של קבוצות התושבים השונות. היציבות הפוליטית המובנית של הדמוקרטיה המקומית היא גם חלק מהעניין, שכן ברגע שנבחר ראש עיר, יש לו חמש שנים להוציא לפועל את מדיניותו, אל מול בלמים ואיזונים מעטים וחלשים.
הצעה לביזוריות מאוזנת
ברור אם כן שאל מול היתרונות והחסרונות שבעיקרון הביזוריות, יש צורך במודל מאוזן המאפשר מקסום של ההשלכות החיוביות וצמצום של האתגרים. מודל שכזה הצענו במרכז ליהדות ומדינה שבמכון הרטמן ביחס לסוגיית השבת במרחב הציבורי בישראל. שבת היא לא רק נושא זהותי מובהק, היא גם סוגיה רגולטורית מורכבת, שיש לה היבטים של רגולציות-על אחרות- תחבורה, זכויות עובדים, פתיחת עסקים, סבסוד ותמיכה בפעילות תרבותית ודתית. כל אלה ועוד מכוננים את רגולציית השבת בישראל. בבסיס הצעה עומד עיקרון הביזוריות, אך לא מדובר בביזוריות מלאה. בכל נושא רגולטורי ישנן סמכויות הנותרות בידי הממשלה לעומת כאלה העוברות להכרעה ברמה האזורית והמקומית. כיצד ניתן לקבוע מה יוותר בידי הממשלה ומה יבוזר הלאה? כאן נכנסת האבחנה בין תפקידיה השונים של הרשות המקומית. נושאים שהרשות המקומית מתפקדת בהם כגוף דמוקרטי האמור להכריע בנושאים הקשורים במרחב הציבורי המקומי – יועברו להכרעה בקרב נציגי הציבור המקומיים. נושאים הקשורים במרחב ציבורי אזורי יוכפפו להכרעה אזורית, ונושאים אשר עיקרם השפעה על סוגיות כלל ארציות, כגון זכויות עובדים או מניעת אפליה – יישארו בידי הגורם הממשלתי הרלוונטי.
בנושאים רבים הבאים לידי ביטוי במפגש בין היהדות והמדינה, יש יתרון בביזור הסמכויות מהרמה הארצית לאזורית והמקומית. המודל הקהילתי-דמוקרטי שמקדמת תנועת נאמני תורה ועבודה מזה שני עשורים, הוא דוגמה נוספת לכך. שירותי הדת הם בבסיסם שירותים האמורים לאפשר קיום אורח חיים דתי והלכתי בישראל הריבונית. אך ידוע שההלכה מגוונת והיהדות פנים רבות לה, ועל כן אין הצדקה לכפיית עמדה הלכתית אחת על כלל אזרחי המדינה. ברגע שהנושא נתון להכרעה ממשלתית, הויכוחים והמחלוקות בכנסת נידונו להגיע למבוי סתום. אין אפשרות להסכים על עמדה אחת ואין צורך בכך: יש מגוון של עמדות כמגוון הקהילות השונות והמרחבים הציבוריים בהם הן פועלות. שירותי הדת, כאשר במידה מסוימת גם האפשרות לשמור שבת כהלכתה היא מעין שירות שכזה, הם פועל יוצא של זהותה היהודית של המדינה. על כן יש צורך במתן שירותים מגוונים ומותאמים לקהילות שונות, ואת הדבר הזה יודעות לעשות הרשויות המקומיות באופן מיטבי. מספיק לבחון התנהלות של עיר חרדית ממוצעת כמו בני ברק או בית"ר עילית כדי להיווכח באופן האפקטיבי בו הרשות מספקת את צרכי הדת של תושביה, באופן נרחב ומשמעותי יותר ממועצה דתית אשר תקציביה וחופש הפעולה שלה תלויים יותר בממשלה.
ביזוריות מאוזנת מספקת מענה לצד התגברות מסוימת על הסכנות שבביזוריות המלאה. מעצם המבנה שלה היא מאפשרת ריבוד של מרחבי קבלת ההחלטות, כך שמיעוט ברשות מקומית יוכל לקבל מענה בסוגיות בסיסיות כמו זכויות ומניעת אפליה מגורמים ממשלתיים.
ביזוריות מאוזנת מספקת מענה לצד התגברות מסוימת על הסכנות שבביזוריות המלאה. מעצם המבנה שלה היא מאפשרת ריבוד של מרחבי קבלת ההחלטות, כך שמיעוט ברשות מקומית יוכל לקבל מענה בסוגיות בסיסיות כמו זכויות ומניעת אפליה מגורמים ממשלתיים, לצד קבלת זכות הסתייגות קהילתית מנושאים המתקבלים בהכרעה עירונית המנוגדים להשקפתו. סכנת הסגרגציה אמנם בעינה עומדת אך תצומצם בשל הותרתן של סמכויות רוחביות בידי הממשלה לצד מתן סמכויות לרובד קבלת החלטות אזורי המתווך בין הארצי והמקומי. המאזן הדמוקרטי החסר של השלטון המקומי גם הוא לא ייפתר, אך ניתן להתגבר על החוסר באמצעות הכרה ביחידות קטנות יותר של קבלת החלטות כגון יישוב במועצה אזורית, שכונה או רובע בעיר גדולה ולחילופין פיתוחם של מנגנונים דמוקרטיים נוספים כגון סקר תושבים והליכי שיתוף ציבור משמעותיים יותר מה שמחליש את התלות בהשתתפות הדמוקרטית בבחירות המקומיות התקופתיות בלבד.
סיכום
אנו עומדים בעיצומה של שנת בחירות לרשויות המקומיות. המתיחות בין השלטון המקומי והארצי עשויה להגיע לשיאים שטרם נראו כמותם בישראל. זהו מתכון לפיצוץ וסכנה ממשית להעמקת השסעים בחברה הישראלית, אך זוהי גם יכולה להיות הזדמנות. אם ישכילו להבין זאת שני הצדדים – הן הגורמים הדומיננטיים במרחב המוניציפאלי והן בכירי הממשלה – ניתן לגשר על הפערים באמצעות הרמת הילוך באשר לקידום ביזוריות בישראל. כל זאת צריך להיעשות בשימת לב לאתגרים והסכנות שפורטו לעיל, באופן מאוזן המאפשר מיצוי של היכולת לספק את צרכי הקהילות השונות בישראל לצד שמירה עלינו כחברה סולידארית הקשובה למי שאינו נמנה על "אנשי שלומנו". כך נהיה באופן כללי תלויים פחות במערכת הפוליטית הארצית, על חוסר יציבותה והאמון ההולך ונחלש בה, ונוכל לשגשג כחברה וכמדינה, יהודית ודמוקרטית.
מקורות:
עופר סיטבון, "סובסידיאריות – הדרך לעיר של טוב משותף", מכון שחרית, 2019.
אלעד מלכא, " לקראת משילות מקומית", השילוח, 2018.
תום זיו, "על דעת המקומי – הדרך לחירות מתחילה בביזור", השילוח, 2019.
אריאל מואב, "ארץ עיר שבת – השבת במרחב הציבורי: בין מקומי לארצי", המרכז ליהדות ומדינה, מכון הרטמן, 2022.
אריאל פינקלשטיין, "חרדים לעירם – פוליטיקה ומינהל ברשויות המקומיות החרדיות", המכון הישראלי לדמוקרטיה, 2022.
אריאל פינקלשטיין, " השלטון המקומי בישראל: רקע כללי, סוגיות ליבה ואתגרים", המכון הישראלי לדמוקרטיה, 2020.
נאמני תורה ועבודה, המודל הקהילתי-דמוקרטי, מאתר התנועה.
תני פרנק, "יהודית וסוציאל-דמוקרטית", תלם, 2020.
_________________________________________________________
*תני פרנק הוא מנהל המרכז ליהדות ומדינה מבית מכון הרטמן, לשעבר ראש תחום דת ומדינה בנאמני תורה ועבודה.
